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股灾责任反思:构思超级金融监管者

作者:投缘人股权众筹网| 股权投资互联网金融平台测试版Beta1   |   时间:2015-11-16

 

股灾责任反思:构思超级金融监管者

  中国是否需要一个“超级金融监管机构”,是时下官产学界热议的焦点。

  11月3日,国家主席习近平就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(下称《建议》)起草的有关情况,向中共十八届五中全会作说明(下称“说明”)中表示,要坚持市场化改革方向,加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架,坚守住不发生系统性风险的底线。

  “统筹协调监管”——这是针对近年中国的分业监管现状,最高层首次明确中国金融监管体制的改革方向。

  事实上,2003年“一行三会”(央行、银监会、保监会、证监会)的分业监管格局初定之时,当年修订的《中国人民银行法》就已将“国务院建立金融监督管理协调机制”纳入其中。但迄今十余年,中国一直未建立实质性的金融监管协调机制。直到今年6月底,疾风骤雨的股灾集中暴露了现行监管体制的显著弊端,各方对现行分业监管体制缺乏有效协调的诟病推至顶点,推动高层决定加速金融体制改革。

  “近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明,现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾,也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全,有效防范系统性风险。”在前述“说明”中,习近平表示,近年来,中国金融业发展明显加快,形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场 ,特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。

  值得关注的是,近年互联网金融的兴起,造就了新的金融混业业态,也加速了风险传播。与2008年金融危机的风险源自大型金融机构不同,中国频繁暴露的局部风险多数源自小机构,包括变幻万千的“影子银行”、同业业务、数百家P2P跑路、云南泛亚有色金属交易所兑付危机、股灾等。不少风险案例中,不乏互联网金融平台的身影。最为典型的是,今年6月底在“伞形信托+配资资金+HOMOS互联网账户体系”的推波助澜下,引发股市的巨大危机。

  “其他国家的金融混业经营,要么是银行主导,要么是保险机构主导,而现在中国的混业经营越来越多是由阿里集团、京东这样的互联网巨头主导。”一位资深金融专家指出。

  “从这次股灾看,现有金融监管体制已经严重不适应当前市场,目前‘一行三会’分业监管下,对金融信息的收集呈碎片化,监管部门无法获得较完备的信息,监管就注定有缺陷。”10月中旬,孙冶方经济科学基金会理事长、中央汇金投资有限责任公司副董事长李剑阁在“2015中国新加坡高层论坛”上表示,现行体制使得央行的核心宏观调控地位不能得到保障。

  在“‘十三五’规划建议”中,高层首次明确提出“统筹协调”。财新记者从多个权威渠道获悉,对于“统筹协调”的机制如何建立,已经有多种版本的讨论意见,大致可归结为两类:支持央行统筹协调者建议,由于央行的最后贷款人角色,可以借鉴美联储的经验,由央行承担统筹协调的职责,并将系统性重要机构纳入央行监管;反对者则认为,前述方案将重蹈监管职能与货币政策的目标冲突,应借鉴美国成立跨部门的“金融稳定监管委员会”(FSOC)的经验,在国务院层面建立金融监管协调委员会。

  最终采纳哪种监管框架仍待深入讨论。“刚开始讨论,具体怎么做离定论还远,估计是两年以后下届政府的事。”一位知情人士透露。

  无论是整合现有监管机构还是新设机构,仅在机构调整的框架下讨论金融监管体制改革是不完整的。普华永道中国金融服务业合伙人吴卫军认为,金融监管体系改革是国家治理体系现代化的重要落脚点之一。“监管组织架构的设计没有最佳方案,最核心的是尊重专业主义文化,而不是简单的撤并机构,否则会造成大量知识和人才的浪费,增加启动成本反而不解决问题。”吴卫军曾在金融危机时被借调到英国金融监管服务局(FSA),见证了在危机最深入时,英国如何改革和处置金融危机的后遗症。

  这也是业内人士的普遍共识。世界银行全球金融与市场局前首席金融专家王君强调,建立“现代金融监管框架”意味着良好的政府治理,需理顺政府和市场的关系;无论是哪种协调监管机制,核心是监管当局的独立性和明确监管目标。

  协调机制探索

  早在2003年修订的《中国人民银行法》第九条已明确规定,“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定。”但“一行三会”的监管格局形成至今十余年,协调机制一直悬而未决。如何实现信息共享和部门协调,一直是实践中的突出问题。

  2004年,银监会曾牵头建立过银监会、证监会、保监会的“监管联席会议制度”,由各监管部委主席参加,不定期举行,遇到重大综合监管问题,及时协商并作出各监管部门的统一决策,中国人民银行、财政部或其他部委均属“可邀请”之列。但这个机制是以三家监管机构签署“备忘录”的办法形成的,并未发挥真正的协调作用,基本停留在相互交换信息的阶段。

  对于“一行三会”分业监管体制所致的职责不清、监管重叠、监管漏洞、监管套利、监管成本高和监管效率不高等问题,官产学界呼吁改革现行分业监管框架、加强监管协调、弥补监管空白、适应混业经营之实的声音一直此起彼伏。

  人民银行宁波市中心支行副行长王靖国曾撰文指出,中央金融监管机构之间,监管过度和监管不足并存。以人民银行和银监会的监管职能为例,两者之间不仅在规则制定权上存在竞争,而且在具体监管职能边界的划分上也存在重叠。例如,金融创新和衍生品不仅具有不稳定、高风险特性,而且可能对货币政策的传导过程产生重大影响,因此,人民银行和银监会分别出于货币政策效果、金融稳定和微观审慎监管的考虑,同时将各种创新活动纳入各自的监管范围而造成职能重叠。类似现象也存在于利率监管、信贷政策、外汇监管、金融信息安全、消费者权益保护等方面。

  早在2006年,时任财政部副部长李勇就曾在公开场合表示,中国正在尝试建立中央银行、财政部门和各相关部门之间的金融监管协调机制,以适应金融业综合经营发展趋势的需要。

  2008年6月,时任国务院副总理王岐山主持建立金融旬会制度,加强“一行三会”的协调配合。每隔十天左右举行会议,“一行三会”和外管局的负责人出席。但旬会制度仍需要某一个机构来落实具体事宜——当年7月,国务院办公厅下发的央行“三定”方案,明确央行在国务院领导下会同“三会”建立金融监管协调机制,以部际联席会议制度形式,加强货币政策与监管政策之间以及监管政策法规之间的协调。

  不过,由于各监管部委对央行牵头有不同意见,最后未能实施。保留下来的就是由国务院领导直接牵头的金融旬会制度,作为金融监管协调部际联席会议的替 代。

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  统筹缺位之弊

  2013年8月,国务院正式发文批复,首次明确建立由人民银行牵头金融监管协调部际联席会议制度,央行行长担任联席会议召集人,金融监管协调办公室设在央行办公厅。但联席会议不刻制印章,不正式行文。

  据财新记者了解,现行金融监管协调部际联席会议平均两个月左右开一次会,每次议题讨论涉及七八个问题,持续讨论五六个月,主要是涉及跨市场性质的议题,包括监管部门需要提交研究的问题和国务院交办研究的事项等。“如果大家能取得共识,还是能够得到很好的执行的,有一定效果。比如理财产品的统一监管规则、整顿同业业务的127号文、促进互联网金融健康发展的指导意见等,都是通过联席会议提出来的”。

  “至少部际沟通会比以前多。”一位接近央行的人士向财新记者透露。

  但是,由于没有明确的决策机制、议事规则等机制保证,金融监管协调部际联席会议制度并不是真正的宏观审慎监管框架。在实际操作中,仍主要是一个信息交流平台,监管协调的目标仍很难实现,效果不彰。

  “毕竟只是一个议事协调研究机构,充分讨论的时间有限,对于讨论的结果,没有强制执行力,可以执行也可以不执行。”前述人士坦承,比如国务院批示金融监管协调办公室要加强某项工作的督促检查落实,“但央行不可能去现场检查,因为没有法律支持,特别是现在要求‘依法行政’,只能电话督促各部委落实。”

  香港交易及结算所首席经济学家巴曙松称,2015年央行公布的《金融稳定报告》显示,这两年多来(“一行三会”)召开了8次会议,商量了35项议题。“是商量,但是没有看到它真实落地或者产生成效。可见这种相对松散的议事协调机构,没有决策执行机构的协商,很难产生实际应对能力的提升”。

  吴卫军亦表示,目前人民银行行长牵头的金融监管协调机制,不能做到有效沟通,在真正碰到危机时应对危机的执行力不够,是不行的。

  一位接近央行金融稳定局的人士举例说,央行旗下的金融稳定局负责维护金融体系的稳定、防范系统性风险,但是缺乏手段。“因为金融稳定局只能是事后获得某些数据,但没有现场监管等经验的积累,就无法准确理解金融数据背后隐藏逻辑、金融机构的行为逻辑,防范系统性风险非常被动。”

  在实际操作中,涉及重大危机应对和处置时,往往由国务院出面统筹,比如今年的股灾。“在中国,遇到重大危机事件,往往是国务院领导在最后时刻才出来投个票,这种措施只能是亡羊补牢。”一位金融高管表示。

  股灾责任反思

  6月中旬开始,股市持续急剧下跌,上证指数跌幅超过30%,直到7月9日才企稳。但8月18日之后,A股市场再次下跌,且跌势较救市之前更加迅猛。

  关于股灾原因,市场讨论众多,一个广泛共识是:金融监管机构之间的割裂问题突出。甚至股灾之后,在证监会坚决要求清理场外配资的政策面前,券商与信托公司公然撕破脸皮,反目成仇,再次暴露了监管沟通、协调机制不顺的严重程度。(参见本刊2015年第37期“券商信托接口之争”)

  据财新记者了解,证监会高层认为,导致股市迅速产生泡沫的一个原因是杠杆交易的兴起。第一类杠杆交易是证券公司的融资融券业务,即“两融”;第二类是商业银行和信托公司提供的结构化产品,主要由银监会监管;第三类是场外配资公司形成的“灰色市场”,包括一些P2P公司业务,这部分规避了监管。证监会高层指出,在股灾发生后的反思过程中认识到,监管范围的限制是导致其对市场异常趋势发现滞后的重要原因。

  最大的焦点莫过于“伞形信托”。伞形信托是指信托公司通过HOMOS等系统分仓,对接券商接口的一种结构化配资业务。证监会人士认为,由于监管不了信托公司,因此无法了解伞形信托的规模,也无法清理好这部分配资;而股灾期间,伞形信托更是股指持续下挫的元凶——由于银行要保理财资金的优先级,在股价下跌中伞形信托的劣后级客户不断地被平仓,相关股票也就不断地被按在跌停板,由此造成流动性危机。

  对来自证监会人士的指责,银监会方面人士则觉得荒谬。“所有券商都是资金的最终接口,数据在券商系统都可以看到,怎么能说不了解规模?”银监会人士指出,伞形信托在高峰期规模是6000亿-7000亿元,目前存量在1000亿元左右。伞形信托违背了合格投资人的要求,造成“拖拉机”客户。“这些客户怎么来的?劣后级都是券商找来的。”至于保优先级理财资金,银监会人士则指出,这是合同规定,履行契约是市场精神中最重要的原则。

  对于部门之间的相互攻讦,“首先应看到每一家监管机构自身都有很大的改进空间,其次才是监管协调的问题。”一位银监会人士这样说。

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海外监管模式

  定调统筹监管

  在前述“说明”中,习近平指出:国际金融危机发生以来,主要经济体都对其金融监管体制进行了重大改革。主要做法是:统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司,尤其是负责对这些金融机构的审慎管理;统筹监管重要金融基础设施,包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等,维护金融基础设施稳健高效运行;统筹负责金融业综合统计,通过金融业全覆盖的数据收集,加强和改善金融宏观调控,维护金融稳定。“这些做法都值得研究和借鉴。”

  可以预见,下一步中国金融监管机制改革将围绕三大领域实现统筹监管,即系统重要金融机构和金融控股公司、重要金融基础设施、金融业数据的综合统计。

  据财新记者了解,在有关“十三五”规划的建议讨论之初,业界曾有两种声音:一种是借鉴英国金融监管模式建立以中央银行为核心的监管架构;二是由中央银行统筹协调。

  第一种以中央银行为核心的监管模式,则意味着“三会”(银监会、保监会、证监会)回归央行体系。由于这一模式大动干戈、改革成本较高、阻力大,还可能引发“大而不能管、大而监管无效”等问题,业内支持者寡。而且,1997年至2003年央行分家、逐步形成“一行三会”监管架构的初衷,就是解决货币 政策与金融监管的目标冲突和道德风险、加强监管的专业 性。

  至于第二种由中央银行统筹协调的模式,据财新记者了解,由于银监会和证监会均表示明确反对,最后成文的“十三五”规划建议中只是明确“统筹协调”,去掉了前面的“央行”两字。

  央行角色待定位

  从财新记者采访官产学界的专家建议看,基于央行的金融稳定职能和最后贷款人角色,赞成由央行统筹协调者居多。

  中国社科院前副院长李扬告诉财新记者,从此前的股灾可以看出几个问题:一是信息统一问题,这是加强监管的第一个条件,目前各部门信息不统一,很少共享;第二是处理手段问题,危机处置时一定需要最后贷款人,并且最后贷款人功能是和宏观经济政策密切地联系在一起,“能够同时兼顾这些功能的现在看起来还是中央银行”。

  “如果金融监管统一,就只剩下金融系统和财政系统协调的问题。现在是金融系统内部还要协调,然后金融系统再跟财政部门协调,宏观调控决策没有效率。”李扬强调说。

  全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员吴晓灵此前在公开场合多次表示,加强监管协调,应发挥中央银行在宏观审慎管理中的主导作用。“在国外,无论是金融业的发展过程中,还是处置金融风险过程中,谁都不会挑战中央银行的权威。但是在中国,中央银行的权威太不够了;不是指个人的权威,而是职能权威。”吴晓灵强调说。

  吴晓灵说,虽然金融监管方面中国拥有政治优势——国务院在统筹,很多金融问题化解看起来没有太大问题,好像中央银行权威性不够也没有酿成大的问题。但是,长此下去,发展市场经济过程中会产生很大的弊病,尤其国际金融体系改革中,如果人民币想有一席地位,中国现在的金融发展现状,将根本无法适应。

  在她看来,要求“三会”回到改革前中央银行什么都管的局面,并不现实。“如果维持‘一行三会’的格局,央行需要有权威地位,并且在获得监管信息方面应该有充分的保证;如果把系统性金融机构监管责任和维持金融稳定的责任给央行,对金融市场上的异动、各个金融机构的异常表现,中央银行应该有权力去现场检查。”

  “从宏观审慎角度,跨部门协调,央行理应发挥更重要的作用,针对混业趋势也是一种进步和探索,但需要一套机制保证落实。”中国社科院金融所银行研究室主任曾刚认为。

  不过,在强调中央银行权威性和最后贷款人角色的同时,也要关注由此引发的风险。

  一位央行人士表示,央行现在面临的一大问题是,无论是银行、证券、保险,甚至股市出了问题,都想要央行出面拿钱,这有很大的道德风险。

  王君称,当年曾经目睹央行同时作为发牌照机构和监管机构,当银行资不抵债时,更有动力提供资金救助。“央行宏观审慎的职责,决定了应该是风险厌恶型,会存在是否过早积极救助、过度救助、过于宽容救助等道德风险。”

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  “二合一”或“三合一”?

  对于如何“建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架”,近期出现专家建言建策热潮。

  清华大学国家金融研究院两位联席院长李剑阁与吴晓灵牵头完成了金融监管体制新设想的课题。李剑阁称,初步建议是将机构监管变为功能监管,“(新的机构调整)若谈损耗,可能是官位会减少,但其实也没关系,很多人已经不愿当官,愿意到市场中去。”

  巴曙松对中国金融监管框架改革给出三种建议:第一种是类似美国多头监管的模式,在连接跨领域的产品和机构的部位,成立金融稳定委员会,同时赋予央行主导权,增加央行对系统重要性金融机构和金融控股集团的监管权限,以及危机时期的救助权。

  若参照这一模式,相当于将银监会并入央行,但保留证监会和保监会,即“二合一”。

  “因为保险业本身没有融资功能,主要涉及消费者保护,比如理赔是否及时、是否给予充分理赔,其功能是分散风险、转移风险。”一位央行人士分析称,与证监会的监管侧重点不同,央行从系统重要性的角度监管重要的大型证券公司,“纳入银行业是由于它与货币政策的制定、系统性金融风险的关系都太密切了。”

  除了系统性重要金融机构,央行人士亦建议,将重要金融基础设施的监管纳入央行权限。

  目前,在金融基础设施方面,比如中央国债登记结算公司,由于其同时由央行、银监会、财政部多头管理,有时成为影响债市稳定的风险隐患之一。2008年中央财经领导小组针对债市的调研报告曾指出,中国外汇交易中心属于市场交易前台,中央国债登记公司属于市场中后台;两者在归口管理体制上相互割裂,使原本需要高度统一的前后台机构被人为分割,影响管理效率,并潜藏风险,是当前债券市场发展面临的主要矛盾和困难。

  全国人大代表、央行南京分行行长周学东在今年两会期间提出的议案建议,按照宏观审慎管理的理念,建立由中央银行牵头、相关部门参与的金融市场基础设施统一监管框架,对基础设施的准入、治理结构(包括高管任职)、重大业务规则变更、风险管理标准、信息披露、现场检查、评估、处罚以及风险处置等进行全面管理。

  巴曙松建议的第二种模式是双峰模式,以澳大利亚为典型,由行为监管及机构监管组成。两个监管主体分别是澳大利亚证券与投资委员会(ASIC)以及澳大利亚审慎监管局(ARPA);澳储备银行负责制定国家货币政策并监控澳大利亚金融市场的整体稳定性。为了协调金融监管,澳大利亚政府设置了一个由ASIC、ARPA、储备银行和财政部的代表共同组成的理事会。

  双峰模式在一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制衡关系。同时,两个监管主体在各自的监管领域内保持了监管规则的一致性,基本避免了出现监管真空或交叉及重叠监管的情况。

  第三种模式类似英国统一监管模式,把货币政策和微观监管行为全部整合在一起,相当于“三合一”模式。

  金融危机之后,为了解决缺乏协调的弊端,英国废除了由英格兰银行、金融服务局(FSA)和财政部三方监管的体制。2013年4月,成立28年的FSA成为历史,在英格兰银行之下新设金融审慎监管局(PRA),同时设立金融行为监管局(FCA),接管FSA的一切事务,直接监管英国约2.7万个各类金融机构。

  这一模式使英格兰银行除了制定货币政策的职能,还担负起全面监管金融机构的职责,从而成为最有权力的中央银行。不过,英国的央行统一监管模式也受到了“货币政策目标和审慎监管目标”冲突的质疑。

  “整合在一起,在应对危机时,货币政策的介入、救助功能的介入、最后贷款人功能的介入是稳定市场的一个定海神针。”巴曙松援引股灾的例子称,“这次救股市,前期20家证券公司砸锅卖铁拿出一两千亿元(救市),那时候基本上一天交易量仅1万亿元。最后央行出手,拿央行的融资来支持,是这一轮应对危机里面最关键的一步。”

  对于货币政策和监管目标潜在冲突的质疑,巴曙松认为,“可以通过内部的防火墙隔离,来防止利益冲突和政策干扰。”

  巴曙松亦建议借鉴捷克的模式。捷克分业监管体制的缺陷,在1997年-1999年捷克金融危机中十分明显。2006年4月进行了金融监管改革时,它将金融监管机构职能统一集中到央行。“这一新监管框架在最近的全球金融危机中表现良好,总体上提升了金融体系预防、识别和抵御金融风险的能力。”

  不过,对于捷克和英国的统一监管模式,多位业内人士认为,“如果中国是一个小国经济这样调整可以考虑,但中国是一个大国。”

  “英国变得十分依赖央行,央行负责几乎所有的监管;监管权绝对不能过度地集中于一个机构,不只是因为这一职责的有效承担对任何一个机构来说都太大了,同时也是考虑到需要足够的制衡。”美联储前主席保罗·沃尔克在近期“中国行”期间接受财新记者采访时表示。

  央行金融研究所副所长纪敏亦认为,只有一个监管部门的模式利弊皆有,最大的坏处就是缺少竞争;另一个是监管半径的太大,管不过来。在他看来,未来的监管格局既要有一定的竞争,也要有一定的合作,应该是一个统分结合、双层监管的格局。

  寻找成本最低模式

  从机构调整成本最低、摩擦最少的角度考虑,李扬建议在前述美联储模式的基础上,仿照央行对外管局的管理架构,把证监会、银监会纳入央行体系,而保监会维持独立。“外管局模式调整成本最低、也相对独立,把难以达成的外部协调变成内部协调。”

  吴卫军亦认为,外管局的模式,相当于把银监会的行政级别降半级,类似于英国的PRA(审慎监管局),这种模式通过向一个党委汇报,可以解决中国人不善于协调和配合、各自为政的问题。

  一位央行人士亦认为,从过去的实际运行经验来看,央行和外管局在监管政策、监管标准、监管行动的统一协调方面,是成本更低、效率更高。仍是在现有分业监管体制下,机构设置不改变,只是央行副行长兼银行业监管机构的主要负责人,“很多政策就能够得到很好的协调,在信息共享等各方面成本也很低。”

  银监会方面则更赞同做实国务院层面的协调机制,认为“分业监管+协调”才是最适合中国国情的。

  银监会李文泓和吴祖鸿曾撰文称,美国金融稳定监督委员会(FSOC)和英国金融政策委员会,均为危机后在国家层面成立的宏观审慎监管牵头机构,但组织架构有所区别。与金融政策委员会设置于英格兰银行不同,美国金融稳定监督委员会为一个跨部门机构,委员会成员来自各部委。英国成立金融政策委员会需要对监管体制进行大规模重组,美国则只需要在现行体制之上成立跨部门委员会。

  一位银监会官员表示,总体来看,中国的监管体制与金融业当前的发展阶段基本适应,目前不宜进行大的调整。但可以考虑建立更高层面(如国务院层面)的金融稳定委员会,承担类似美国金融稳定监督委员会和欧盟系统性风险理事会的职责,加强信息沟通和对系统性风险的分析监测,对涉及金融体系的系统性风险重大问题进行商讨、做出决策。具体宏观审慎监管工具的实施运用仍可在现行法律框架下,由相关监管机构具体负责。“这可能是我国当前成本最小但又有利于解决实际问题的最佳现实方案。”

  至于如何做实国务院层面的协调机制,在银监会人士看来,可以给国务院更多的编制,比如在国务院下设一个机构来负责协调。

  北京大学教授曹凤岐也撰文建议,在国务院层次建立常设的金融监管协调机构。他认为,主席可由主管金融的国务院副总理或国务委员兼任,其成员有各监管部门主要负责人参加。定期或不定期就金融监管中的重大问题进行讨论和做出决定,协调各监管部门的关系和跨部门监管事宜。由于这个机构是超部门协调机构,会增强协调的权威性,提高协调效率。

  但在央行人士看来,如果在国务院下设一个机构,与现状没太大差别。中国社科院金融研究所副所长殷剑峰则进一步指出,“可以考虑在国务院下面成立一个类似FSOC的金融监管协调委员会,但是最终职能的落实还是要由一个机构来承担,从欧美做法看,仍是由中央银行承担较多。”

  核心是统一监管规则

  一位前央行高层告诉财新记者,如果明确央行的职责是金融稳定,那么目前的突出问题是如何统筹协调,“从这个出发点出发,成本最低的改革方式是国务院授权中央银行三大职能,即统一制定规则、统一监管和维护金融基础设施、以及危机时的临时干预,然后让其他监管部门按照这个规则进行监管、发现问题及时处罚;别再折腾机构。”

  在他看来,如何监管要先确定风险源,央行可以通过统一监控金融基础设施监测风险,比如中债登、中证登,这样债市和股市的信息都可以监控到。

  此外,目前跨市场分割导致的风险是最重要的问题之一,比如互联网金融平台的配资就没人管。这位央行前高层认为,“监管应该覆盖到互联网领域,而且统一线上线下规则;不管在哪个市场,同一类产品都执行同一个标准的规则;现在市场分割,哪儿规则宽松,市场参与者就往哪儿跑,比如互联网金融、交易所债市。”

  纪敏亦认为,监管标准的不统一才导致市场过度套利。未来的监管格局应统一基本规则,比如销售原则、信息披露、投资者适当性都应一致,不能把相对高风险的私募产品当成公募产品放在互联网平台上卖;一些涉及资管产品的基础设施,像登记、托管、清算这一类的平台应该是统一的;但在日常的市场监管方面,各类理财产品的监管部门分别负责具体的监管。

  纪敏举例称,今年证监会推出的高风险中小企业私募债,通过和互联网平台合作,在地方被拆成一个一个小的理财产品,与余额宝的客户对接,“私募产品被放在互联网理财平台上当成公募产品去卖,这违反了私募的原则;也造成线下线上的不公平,逼着机构都往线上走。”

  高盛高华证券有限责任公司董事长方风雷分析称,对于互联网平台引领的混业经营,首先是定性,如果定性是金融业务,那么自然就应该遵循金融业务的一般监管原则。现在对互联网金融是不监管或放弃监管。

  吴晓灵亦认为,“不管监管权最后给到谁手中,做同样的业务,就应该适用同样的监管标准。”

  但在李扬和天津市副市长阎庆民看来,无论是统一监管规则,还是成立国务院层面的金融监管协调委员会,在具体执行中仍涉及由哪个机构落实协调的问题。“在中国,只要机构不归属于自己管理,不把人、财、物统一管住,就协调不起来;外管局模式相对易于协调管理。”李扬感慨。

  改革重点在监管体制之外

  “中国金融监管体制改革的真正重点在监管体制之外。”花旗环球金融亚洲有限公司大中华区首席经济学家沈明高认为,包括立法清晰、职责明确、监管独立性等,实际上是政府治理问题。“国际监管模式各有利弊,只要政府治理好,什么情况都可以。”

  在吴卫军看来,监管架构的调整要遵循变革管理的基本原则,寻找与市场的契合度,如果这次调整单纯是一个政治决定,恐怕不会有好的效果。如果要整合,一定要是专业的、对金融监管体系有重新的设计、职责定位、组织架构的明确,每个部门都要有自己职责的军令状,最终在组织架构内部实现纵向的执行力和横向的协调力;也一定要有整合过程的路线图,实现平稳过渡。

  王君亦指出,一个好的金融监管体制改革方案,必须包含周密的实施方案。这是因为,从现状到理想状态的变更过程,布满陷阱,改革方案的执行很容易偏离轨道。此外,改革难免产生预期以外的结果,需要审时度势地对原方案做出调整。因此,忽略了变更管理,很难达到改革的目的。

  “如果是彻底的改革,就不应简单地整合在一个屋檐下,而应首先对迄今为止的监管体制做一次充分的诊断,否则意味着情况不明、教训不清就轻易合在一起,很可能会重复以前的错误。”王君建议请类似世界银行等国际组织或国际一流咨询公司联合起来,帮助中国做一次综合性诊断,“即使老道如英格兰银行这样的权威央行,历次重大改革措施出台之前,都要借助于第三方机构,对改革的利弊做出独立评估。”

  在多位业内人士看来,无论机构如何整合、采用何种监管机制,核心问题是监管的独立性。比如这次股灾,因为国家牛市的概念,加上官媒的推波助澜,把股市好不容易树立的风险文化完全摧毁。

  英格兰银行首席经济学家霍尔丹在2014年底的一场题为《中央银行心理学》的演讲中表示,金融危机的历史表明,政治结构及其带来的短视动机,是造成各国容易受到危机冲击的重要因素。考虑到金融周期比经济周期还要长,决策者预防金融危机发生的努力更易受短视偏向的影响,金融监管政策需要独立性的理由至少与货币政策一样充分。

  在王君看来,除了解决独立性的问题,还要解决使命问题、激励机制问题,是不是有足够的人才资源等。

  “类似美国FSOC、英国FPC的委员会文化,在中国行不通。”吴卫军认为,在美国、英国,每个部门派一个代表来讨论问题,回去把这个事情做好,这样的委员会文化是有效的;但在中国,委员会文化行不通。有的部门讨论问题的时候来代表了,回去后把门一关,水也拍不进去。

  王君亦认为,在英美除了有法律保证“委员会文化”的 有效运行,另一个重要问题是各部门目标和职责明确。这 与前述央行前高层不约而同:首先应确定监管目标,界定职能、明确责任,再谈 需要何种监管体 制。


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